Hoy 28 de noviembre se conmemoran 13 años de la sanción de la Ley de Bosques. En esta ocasión es válido preguntarse por la efectividad de la ley en el cumplimiento de su objetivo central: regular la deforestación. En este informe, el politólogo Lucas Figueroa señala que tal evaluación no es uniforme, sino que por la organización federal del país existe una heterogeneidad en los diferentes criterios utilizados en cada provincia. Se trata de una de las tensiones centrales de las leyes de presupuestos mínimos ambientales, entre la necesidad de una regulación nacional y las dinámicas que se configuran en las gobernaciones provinciales que se aferran al “derecho de gestionar sus recursos naturales”.
Por Lucas M. Figueroa
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| Tendencias en deforestación según regiones forestales. Elaboración del autor. |
Estado de situación de la Ley de Bosques a 13 años de su sanción
A fines de 2007, luego de un largo proceso controversial, el Congreso de la Nación sancionó la Ley N°26331/07 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos, más conocida como “Ley de Bosques”. Dado el sistema federal de gobierno y la distribución de competencias entre el Estado nacional y los Estados provinciales (artículo 41 y 124 de la Constitución Nacional), la Ley de Bosques obligó a que cada provincia sancione una ley provincial (denominadas Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos - OTBN) que clasifique a los bosques nativos en tres categorías de conservación: roja, amarilla y verde.Cada una de las categorías especifica las actividades que pueden realizarse en las zonas con bosques de modo de garantizar la conservación y el aprovechamiento sustentable de estos (ver Figura 1).
Entre 2008 y 2016, todas las provincias aprobaron por ley sus OTBN, aunque la manera en que utilizaron los criterios y estándares establecidos en la Ley de Bosques fue objeto de críticas por diferentes estudios. Asimismo, se puntualiza que la ley tuvo un impacto reducido en detener la deforestación, principalmente en las categorías en que no está permitido hacerlo. Estas conclusiones llevaron a distintos actores de la sociedad (ONG ambientales) y funcionarios públicos a demandar por la modificación de los lineamientos de la Ley de Bosques, durante este año.
Sin embargo, en este trabajo se pretende mostrar que lo que caracteriza a la implementación de la Ley de Bosques es la variabilidad entre provincias que utilizaron en mayor medida los estándares de la ley y otras que los usaron menos. Del mismo modo, entre provincias que tienen mayores tasas de deforestación ilegal y otras menores.
La tendencia histórica de la deforestación ilegal no se repite entre las provincias. Si nos detenemos en las cinco regiones forestales que analiza el MAyDS, es posible encontrar grandes diferencias entre ellas (ver Figura 5).
Este gráfico muestra que la tasa de deforestación ilegal se comporta de manera similar que la tasa de deforestación ilegal de la región Parque Chaqueño hasta 2015, en la que se encuentran Chaco, Salta, Santiago del Estero y Formosa que son las que más cantidad de bosques nativo concentran, plasmando que la pérdida de bosques nativos en las categorías roja y amarillo de las demás provincias fue baja.
Sin embargo, es importante notar lo que sucede posteriormente. Desde 2016 hasta 2018, las provincias que integran el Parque Chaqueño experimentaron un descenso constante de la deforestación ilegal. No obstante, vimos en la Figura 4 que en 2017 hubo un repunte de la deforestación ilegal total. A diferencia de lo esperado, el repunte no es explicado por las provincias que más bosques nativos presentan, sino por las que integran la región forestal Espinal. La situación en esta región es, en cierto modo, alarmante si se tiene en cuenta que la tasa de deforestación ilegal de esta región en 2018 está cerca de la del Parque Chaqueño a comienzos de la implementación de la Ley de Bosques. Entre las provincias que mayor aumentaron la deforestación ilegal en esta región se encuentran Entre Ríos, San Luis y La Pampa.
Lo cierto es que la implementación de la ley fue heterogénea, algo que a la luz del sistema federal de gobierno argentino es esperable, dado que cada provincia tiene realidades disimiles que pueden afectar la implementación de una política ambiental nacional. Entre las diferencias puede encontrarse: disponibilidad de información para elaborar los OTBN, capacidades técnicas, administrativas, financieras y tecnológicas para formular los OTBN así como para monitorear la implementación de la ley. Tampoco debemos olvidar factores como la presencia de actores de poder más o menos fuertes que pueden presionar para llevar a cabo el proceso de implementación o la dependencia de recursos económicos por la explotación de los bosques nativos, entre otros.
A modo de cierre, la variabilidad de la implementación llama a continuar profundizando sobre las causas que inciden en la heterogeneidad interprovincial. Un fenómeno que sucede con la Ley de Bosques, pero puede acontecer también con otras leyes de presupuestos mínimos.
* Lucas M. Figueroa es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por la misma casa de estudios. Actualmente, se encuentra realizando el Doctorado en Ciencia Política en la UNSAM con una beca doctoral del CONICET. Sus temas de estudio versan sobre el proceso de formulación e implementación de la Ley Nacional de Bosques Nativos en Argentina. Además, es docente en la materia Política Comparada de la EPyG.
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| Figura N°1: Fuente: MAyDS (2017) |
Entre 2008 y 2016, todas las provincias aprobaron por ley sus OTBN, aunque la manera en que utilizaron los criterios y estándares establecidos en la Ley de Bosques fue objeto de críticas por diferentes estudios. Asimismo, se puntualiza que la ley tuvo un impacto reducido en detener la deforestación, principalmente en las categorías en que no está permitido hacerlo. Estas conclusiones llevaron a distintos actores de la sociedad (ONG ambientales) y funcionarios públicos a demandar por la modificación de los lineamientos de la Ley de Bosques, durante este año.
Sin embargo, en este trabajo se pretende mostrar que lo que caracteriza a la implementación de la Ley de Bosques es la variabilidad entre provincias que utilizaron en mayor medida los estándares de la ley y otras que los usaron menos. Del mismo modo, entre provincias que tienen mayores tasas de deforestación ilegal y otras menores.
Más allá de esta heterogeneidad -que es propia de un país federal y descentralizado como Argentina-, la Ley de Bosques tuvo, al menos, dos impactos significativos. El primero es que todas las provincias sancionaron sus respectivas leyes provinciales (los citados OTBN), dando inicio al proceso de implementación de la ley nacional. El segundo es que la tasa de deforestación fue en descenso desde 2007, logrando que algunas provincias lleguen a la tasa de deforestación cero. Estos puntos serán desarrollados en los siguientes apartados[1].
Con respecto al primer punto, un estudio del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación mostró el uso de los criterios en cada una de las provincias (ver Figura 2).
Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN)
Como se mencionó, lo que caracteriza a los OTBN es su heterogeneidad. Esto se puede analizar en al menos tres puntos: la manera en que se utilizaron los diez criterios establecidos en la Ley de Bosques, el porcentaje destinado a las categorías de conservación y las actividades que habilitan en las zonas roja y amarilla (alto y mediano valor de conservación).Con respecto al primer punto, un estudio del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación mostró el uso de los criterios en cada una de las provincias (ver Figura 2).
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| Figura 2: Fuente: MAyDS (2017). |
A grandes rasgos, la Figura 2 plasma que los tres criterios más considerados fueron: Potencial de Conservación de Cuencas, Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes y Vinculación con Áreas Protegidas e Integración Regional. A su vez, también muestra que los criterios menos considerados fueron Estado de Conservación, Superficie Mínima de Hábitat y Vinculación con Otras Áreas Naturales.
Otra cuestión que marca la Figura 2 es que hay once provincias que utilizaron la mitad de los criterios o más (Tucumán, Jujuy, San Juan, Chubut, Tierra del Fuego, Buenos Aires, Mendoza, Salta, Córdoba, Corrientes y Santiago del Estero), mientras que Corrientes y Mendoza fueron las únicas provincias que tomaron la totalidad de estos para la confección de su OTBN. El resto (Rio Negro, Neuquén, Santa Fe, La Rioja, Santa Cruz, Catamarca, San Luis, La Pampa, Misiones, Entre Ríos, Formosa y Corrientes) tomó entre cuatro y dos criterios, en tanto que Entre Ríos la que menos utilizó los criterios de la Ley de Bosques.
Justamente, luego de haber clasificado los bosques nativos de cada provincia según los criterios utilizados, fue turno de asignar la cantidad de hectáreas que serían destinadas a la conservación (categoría roja), al aprovechamiento sostenible (categoría amarilla) o a las que podrían ser sometidas a un desmonte (categoría verde).
Nuevamente hubo algunas diferencias entre provincias que asignaron, en términos comparativos, una mayor cantidad a la categoría roja (Córdoba, Buenos Aires, Tierra del Fuego y Tucumán) y aquellas que destinaron un porcentaje casi nulo (Chaco, La Pampa, San Juan). En relación con la categoría amarilla, la mayor cantidad de provincias asignó más de un 50% de los bosques en esta categoría con excepción de las provincias de Formosa, Córdoba y Corrientes). Por último, la categoría verde fue escasamente considerada, con excepción de la provincia de Formosa, Corrientes y Chaco que destinaron más de un 30%. Entre ellas, Formosa fue la que más destino hacia esa categoría (más del 70%).
En términos generales, se observa que la categoría amarilla fue la más utilizada (61%), seguida por la verde (20%) y la roja (19%), como muestra la Figura 3.
Viendo estos datos y considerando que en las categorías roja y amarrilla el desmonte no está permitido, se podría llegar a pensar que se destinó el 80% de los bosques nativos para la conservación o el aprovechamiento sustentable.
No obstante, existen provincias que habilitan actividades que no se corresponden con la Ley de Bosques y que pueden afectar la sostenibilidad de los bosques nativos. A modo de ejemplo, Córdoba permite actividades de aprovechamiento sustentable en la categoría roja, cuando solamente es posible autorizarlas en la amarilla y verde. Corrientes, por su parte, establece el desarrollo de la ganadería en la categoría roja, alegando que es una actividad sostenible. Por su parte, Chaco habilita el desmonte del 20% de cada predio que esté zonificado en amarillo. Por último, Santiago del Estero permite el cambio de uso de suelo en zonas amarillas con potencial para obras de riego.
La Figura 4 muestra que desde la sanción de la ley (2007) hasta 2013, al contrario de los esperado, la deforestación aumentó. Sin embargo, desde 2014 a 2016 hubo una fuerte reducción de la deforestación. En 2017, volvió a repuntar hasta alcanzar niveles similares a 2014, retomando un leve descenso para 2018.
Otra cuestión que marca la Figura 2 es que hay once provincias que utilizaron la mitad de los criterios o más (Tucumán, Jujuy, San Juan, Chubut, Tierra del Fuego, Buenos Aires, Mendoza, Salta, Córdoba, Corrientes y Santiago del Estero), mientras que Corrientes y Mendoza fueron las únicas provincias que tomaron la totalidad de estos para la confección de su OTBN. El resto (Rio Negro, Neuquén, Santa Fe, La Rioja, Santa Cruz, Catamarca, San Luis, La Pampa, Misiones, Entre Ríos, Formosa y Corrientes) tomó entre cuatro y dos criterios, en tanto que Entre Ríos la que menos utilizó los criterios de la Ley de Bosques.
Justamente, luego de haber clasificado los bosques nativos de cada provincia según los criterios utilizados, fue turno de asignar la cantidad de hectáreas que serían destinadas a la conservación (categoría roja), al aprovechamiento sostenible (categoría amarilla) o a las que podrían ser sometidas a un desmonte (categoría verde).
Nuevamente hubo algunas diferencias entre provincias que asignaron, en términos comparativos, una mayor cantidad a la categoría roja (Córdoba, Buenos Aires, Tierra del Fuego y Tucumán) y aquellas que destinaron un porcentaje casi nulo (Chaco, La Pampa, San Juan). En relación con la categoría amarilla, la mayor cantidad de provincias asignó más de un 50% de los bosques en esta categoría con excepción de las provincias de Formosa, Córdoba y Corrientes). Por último, la categoría verde fue escasamente considerada, con excepción de la provincia de Formosa, Corrientes y Chaco que destinaron más de un 30%. Entre ellas, Formosa fue la que más destino hacia esa categoría (más del 70%).
En términos generales, se observa que la categoría amarilla fue la más utilizada (61%), seguida por la verde (20%) y la roja (19%), como muestra la Figura 3.
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| Figura 3 Fuente: MAyDS (2017) |
Viendo estos datos y considerando que en las categorías roja y amarrilla el desmonte no está permitido, se podría llegar a pensar que se destinó el 80% de los bosques nativos para la conservación o el aprovechamiento sustentable.
No obstante, existen provincias que habilitan actividades que no se corresponden con la Ley de Bosques y que pueden afectar la sostenibilidad de los bosques nativos. A modo de ejemplo, Córdoba permite actividades de aprovechamiento sustentable en la categoría roja, cuando solamente es posible autorizarlas en la amarilla y verde. Corrientes, por su parte, establece el desarrollo de la ganadería en la categoría roja, alegando que es una actividad sostenible. Por su parte, Chaco habilita el desmonte del 20% de cada predio que esté zonificado en amarillo. Por último, Santiago del Estero permite el cambio de uso de suelo en zonas amarillas con potencial para obras de riego.
Tendencias de la Deforestación ilegal
Del mismo modo que con la confección de los OTBN, la deforestación ilegal (categoría roja y amarillo) presenta datos heterogéneos entre las provincias. Pero, antes es necesario hacer un recuento de lo que sucedió en términos generales con la deforestación ilegal desde 2008 hasta 2018 (último año con datos del MAyDS).La Figura 4 muestra que desde la sanción de la ley (2007) hasta 2013, al contrario de los esperado, la deforestación aumentó. Sin embargo, desde 2014 a 2016 hubo una fuerte reducción de la deforestación. En 2017, volvió a repuntar hasta alcanzar niveles similares a 2014, retomando un leve descenso para 2018.
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| Figura N°4: Fuente: elaboración propia con base en datos de MAyDS. |
La tendencia histórica de la deforestación ilegal no se repite entre las provincias. Si nos detenemos en las cinco regiones forestales que analiza el MAyDS, es posible encontrar grandes diferencias entre ellas (ver Figura 5).
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| Figura N°5: Fuente: elaboración propia con base en datos de MAyDS. |
Este gráfico muestra que la tasa de deforestación ilegal se comporta de manera similar que la tasa de deforestación ilegal de la región Parque Chaqueño hasta 2015, en la que se encuentran Chaco, Salta, Santiago del Estero y Formosa que son las que más cantidad de bosques nativo concentran, plasmando que la pérdida de bosques nativos en las categorías roja y amarillo de las demás provincias fue baja.
Sin embargo, es importante notar lo que sucede posteriormente. Desde 2016 hasta 2018, las provincias que integran el Parque Chaqueño experimentaron un descenso constante de la deforestación ilegal. No obstante, vimos en la Figura 4 que en 2017 hubo un repunte de la deforestación ilegal total. A diferencia de lo esperado, el repunte no es explicado por las provincias que más bosques nativos presentan, sino por las que integran la región forestal Espinal. La situación en esta región es, en cierto modo, alarmante si se tiene en cuenta que la tasa de deforestación ilegal de esta región en 2018 está cerca de la del Parque Chaqueño a comienzos de la implementación de la Ley de Bosques. Entre las provincias que mayor aumentaron la deforestación ilegal en esta región se encuentran Entre Ríos, San Luis y La Pampa.
Dos balances sobre una implementación heterogénea
En conclusión, y como decimos con Ricardo Gutiérrez en un estudio del 2018, el balance sobre la implementación de la Ley de Bosques depende del cristal con que se mire. Hay quienes, con razón, prefieren posicionarse criticando la implementación de la ley porque las provincias no usaron la totalidad de los criterios establecidos y porque la tasa de deforestación ilegal se mantuvo, a pesar de las restricciones establecidas. Habrá otros que, con justa validez también, dirán que la Ley de Bosques tuvo impactos positivos porque todas las provincias se adecuaron a lo estándares nacionales (algo único para las leyes ambientales en nuestro país) y la tasa de deforestación ilegal descendió abruptamente (aunque no constante) desde 2008.Lo cierto es que la implementación de la ley fue heterogénea, algo que a la luz del sistema federal de gobierno argentino es esperable, dado que cada provincia tiene realidades disimiles que pueden afectar la implementación de una política ambiental nacional. Entre las diferencias puede encontrarse: disponibilidad de información para elaborar los OTBN, capacidades técnicas, administrativas, financieras y tecnológicas para formular los OTBN así como para monitorear la implementación de la ley. Tampoco debemos olvidar factores como la presencia de actores de poder más o menos fuertes que pueden presionar para llevar a cabo el proceso de implementación o la dependencia de recursos económicos por la explotación de los bosques nativos, entre otros.
A modo de cierre, la variabilidad de la implementación llama a continuar profundizando sobre las causas que inciden en la heterogeneidad interprovincial. Un fenómeno que sucede con la Ley de Bosques, pero puede acontecer también con otras leyes de presupuestos mínimos.
Sobre el autor
* Lucas M. Figueroa es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín (UNSAM), Magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por la misma casa de estudios. Actualmente, se encuentra realizando el Doctorado en Ciencia Política en la UNSAM con una beca doctoral del CONICET. Sus temas de estudio versan sobre el proceso de formulación e implementación de la Ley Nacional de Bosques Nativos en Argentina. Además, es docente en la materia Política Comparada de la EPyG.
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Leer también:
Emilio Spataro (2020): Ley de Humedales, un dictamente imprescindible para una ley fundamental
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