“¿Qué es lo mínimo que piensan en común los argentinos sobre los humedales?”. Emilio Spataro, como parte del movimiento socio-ambiental que participó en la redacción del proyecto, nos explica en este artículo cuáles son los puntos fundamentales del dictamen aprobado el viernes de la Ley de Protección de Humedales. Un debate legislativo que ya lleva 8 años pero que este 2020 tomó fuerza y carácter esencial en tiempos de pandemia, incendios masivos y movilización creciente. El dictamen aprobado fue la culminación de una semana de manifestaciones convocada por la reciente Red Nacional de Humedales (RENAHU).
Dossier n° 2: “Política y Leyes Ambientales”
Por Emilio Spataro*
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| Una de las movilizaciones en Corrientes para pedir #LeydeHumedalesYA. Foto: Guardianes del Yvera. |
El viernes 20 de noviembre del 2020, el último de día del año con reunión de Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano de la Cámara de Diputados, se obtuvo dictamen de mayoría a un texto de Ley de Humedales con consenso social y científico.
A última hora, literalmente, se produjo el gol de un partido muy difícil. Las causas son sencillas de entender. Por un lado, la diversidad ambiental de los humedales, en el heterogéneo territorio argentino, configura un abordaje complejo para un Congreso Nacional más inclinado a atender las roscas de la micro política que a escuchar las voces sociales del territorio. Por otro lado, no es menos importante señalar la incidencia permanente de las corporaciones y las organizaciones empresariales de los sectores concentrados, que aun hegemonizan con sus intereses la discusión pública entorno a lo “serio” y los temas “importantes” que se traducen como consideraciones “técnicas”.
Los bloques políticos mayoritarios (el Frente de Todos y Juntos por el Cambio), están cruzados por internas propias. A esto se le suma la inconveniencia política de exponer las contradicciones estructurales que generan inevitablemente los temas ambientales profundos.
Así, leyes de presupuestos mínimos como las de bosques, glaciares y ahora el proyecto del Ley de Humedales son mucho más que el mero instrumento de transferencias de dinero de la Nación a las Provincias. En sus articulados va encriptada la discusión y tensión actual sobre el modelo de ocupación y uso de una porción importante del territorio nacional. ¿Qué es lo mínimo que piensan en común los argentinos sobre los humedales? ¿Cuál es el piso de acuerdo sobre lo que se entiende que es un humedal? ¿Qué es lo que la sociedad valora de estos ambientes? ¿Cuáles son los instrumentos de gestión apropiados para conservar los humedales? ¿Cuál es el marco de producción en ellos? ¿Quién y cómo ordena el territorio?
Estas son algunas de las preguntas cuyas respuestas entraron en colisión de interés opuestos, a la hora de contrastar los distintos proyectos de ley de humedales y los argumentos detrás de cada uno de ellos. En el Dictamen obtenido el pasado viernes 20 de noviembre se pueden encontrar pistas de estas respuestas.
En primera instancia, define claramente el objeto de protección a través de una definición de humedales general y descriptiva. Ésta fue construida por un largo proceso científico culminado en 2016, y aceptada como válida mediante resolución del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA , N°329). A su vez, es apoyada explícitamente por 160 científicos de todo el país. Sobre ella se centró la primera disputa; los sectores del agronegocio, personificados en el Congreso por el diputado por Corrientes, el ingeniero agrónomo Jorge Vara, promovían la definición de la convención de Ramsar.
Mientras que la primera definición consensuada abarcaría alrededor del 21 por ciento del territorio continental de la Argentina, la segunda sólo alcanzaría el 12 por ciento. Es decir, se trata de un intento explícito de que millones de hectáreas no estén comprendidas bajo una política pública nacional de protección y uso sostenible.
Técnicamente, la discusión está saldada por el hecho de que la definición del sistema académico – científico incluye la definición de Ramsar, así como también la contiene la ley. Los humedales no serán “menos” para favor del extractivismo. Resulta inevitable aquí trazar un paralelismo con la discusión que tuviera lugar para con la ley de glaciares en torno al alcance del ambiente periglacial. Los modelos de ocupación del territorio se disputan centímetro a centímetro.
En el artículo 2, encontramos 15 definiciones generales entra las que se destacan: las características ecológicas de los humedales, la integridad ecológica, el valor intrínseco y los servicios ecosistémicos que los humedales brindan a la sociedad.Estos últimos,luego son enunciados en un artículo específico, el 5.
En cuanto a los objetivos del proyecto de ley previstos en el artículo 4 son 16 en total. Cubren el amplio abanico de la protección, preservación, restauración, uso sostenible y la participación ciudadana.
El capítulo II crea las herramientas de gestión para llevar las definiciones y objetivos a la práctica. Ello a través de la indicación a las provincias de que incorporen a los humedales en procesos de ordenamiento ambiental territorial (OAT) previstos por la Ley General del Ambiente 25.675.
Estos OAT deben llevarse a cabo en un plazo no mayor a dos años y estar basados en 11 principios que guardan estrecha relación con las definiciones generales. Entre ellos cabe resaltar los principios de equidad territorial y social, perspectiva del paisaje, progresividad, variabilidad espacio-temporal de los humedales, in dubio pro natura, in dubio pro aqua, principio de no regresión, entre otros.
Desde la sanción de la ley, y hasta tanto se realicen los OAT, rige una moratoria mediante la que no se permitirá la realización de nuevas actividades, ni la ampliación de las actividades existentes en los humedales y los que se presumen como tales. Se consideran actividades nuevas a aquellas iniciadas con posterioridad a la fecha de sanción de la ley.
También se crea el Inventario Nacional de Humedales, que consta de 4 escalas espaciales, plazos y deberá ser un insumo obligatorio a tener presente en la actualización de cada OAT, que ocurrirá cada 5 años.
En este capítulo también resaltan los criterios para la habilitación de nuevas actividades una vez aprobados los OAT. Allí se explicita una lista de 18 actividades que no pueden realizarse sin Estudio de Impacto Ambiental. Se subsanaría así una grave falencia existente en la mayoría de las provincias. A la vez, se crea un mecanismo de suspensión de actividades mediante la obligatoriedad de la Evaluación Ambiental Estratégica a realizar por las provincias, teniendo en cuenta los impactos acumulativos o sinérgicos, y estableciendo plazos para estos procesos.
En el capítulo III, "Uso racional y Sostenible de los Humedales", se establece el marco para la planificación desde el Estado, la participación de los pueblos indígenas, los criterios de uso y, de forma superlativa; la prohibición a la liberación de elementos contaminantes, incluidas las fumigaciones.
Las actividades permitidas deberán realizarse previa presentación de planes de manejo y los ambientes degradados deberán restaurarse.
Sin dudas, es el proyecto más completo y contundente para una ley de presupuestos mínimos que produjo el ambientalismo hasta ahora.
En cuanto al capítulo de sanciones penales, resultó “sacrificado” en la última comisión de diputados en pos de aumentar las coincidencias entre los bloques para que acordaran el dictamen de mayoría. No obstante ello, destacamos que existen varios argumentos técnicos acerca de por qué un régimen penal en materia ambiental debiera ser parte de un proyecto específico de modificación del Código Penal, y no de una ley de presupuestos mínimos.
Si bien algunas ONGs (como Greenpeace) sostienen la respetable postura de que “se violan las leyes ambientales porque nadie va preso por ello”, no existen en América Latina antecedentes de que sea el miedo a la sanción civil o penal, (estrategia punitivista) lo que detiene o cambia procesos de modificación de usos de la tierra o inversiones de proyectos extractivistas. Por otro lado, sí existen antecedentes de cómo nuevas reglas normativas sobre usos y aprovechamientos del suelo, acompañadas y sostenidas de forma permanente por el activismo, han reconfigurado procesos y decisiones.
Existe mucho debate para profundizar sobre este tópico, pero queda planteado su enfoque; ¿profundizar el régimen sancionatorio cuya ejecución está en manos de gobiernos sub-nacionales? O bien ¿modificar las reglas normativas actuales que rigen los procesos productivos, con más poder de participación y control a las organizaciones locales?
Por otra parte, vale destacar que este debate ha sido llevado e impuesto en el congreso por obra y gracias de las asambleas, grupos y colectivos de vecinos del variopinto movimiento socio ambiental. No por la voluntad legislativa y mucho menos de quienes detentan intereses económicos sobre los humedales.
Es mérito de la movilización no solo la obtención del dictamen, sino también el centrar el debate en los ejes puestos por las organizaciones a contra mano de las falacias argumentales de las entidades empresariales del campo, las desarrollistas inmobiliarias y la minería.
Recuperamos y mantenemos así lo mejor de la tradición de apertura y espacio a los movimientos socio ambientales y ONGs en la Comisión de Recursos Naturales, actualmente presidida por el diputado Leonardo Grosso (Movimiento Evita) y secundado por Daniela Vilar (La Campora). Del mismo modo que ocurrieraen el pasado con Marta Maffei (Ley de Glaciares) y Miguel Bonasso (Ley de Glaciares – y Ley de Bosques).
También en Senadores, en la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable, con el senador Rubén Giustiniani (primera media sanción de Ley de Humedales en 2013) y Pino Solanas (segunda media sanción de Ley de Humedales en 2016). Una sana tradición que se debe consolidar, para que ambas comisiones ambientales en las dos cámaras sean presididas por legisladores que garanticen siempre la apertura a la participación de las organizaciones socio –ambientales, en pos de leyes centrales para la transición ecológica.
Sin perjuicio de ello, son tiempos en que prácticamente todos los partidos políticos ponen esfuerzos en construir discursos ambientales acordes a sus líneas programáticas (o no), pero que sintonicen con el crecimiento evidente de las demandas sociales entorno a “lo ambiental”. En este contexto es bueno recordar que los movimiento socio- ambientales construyen y llevan adelante agendas de política ambiental de forma autónoma a los partidos políticos. Se genera así una praxis donde no existe una hegemonía ni partidaria ni ideología pero sí contornos o marcos ideológicos y políticos reconocibles, forjados al calor de un intenso activismo de base y de arraigo territorial.
Mal harían los partidos de cualquier signo en querer encuadrar la diversidad socio ambiental en intereses estrechos. Es importante para la agenda socio ambiental poder traccionar el apoyo de la militancia política partidaria e incidir en la gestión pública, sin ser despedazados por las fuerzas centrifugadas de la agenda de poder de las estructuras partidarias.
Ecologizar y reverdecer la política desde las transformaciones sociales que implican las luchas ambientales es inevitable; si el ecologismo socio ambiental sigue fiel a sí mismo, a su eco-territorialidad, a sus asambleas y a nadie más. Esa es la potencia de un movimiento sin líderes únicos, ni organizaciones hegemónicas, pero con mucha capacidad organizativa, de movilización y transformación de la realidad.
Humedales es por lo tanto mucho más que una ley. Es un proceso de organización y lucha desde abajo, sobre todo desde lo local, sintetizado en demandas políticas; en el tránsito a la construcción de nuevos modelos de vivir, con armonía en los humedales.
No será fácil que el dictamen se convierta en Ley, pero tampoco le será sencillo al Estado y los sectores empresariales seguir destruyéndolos como hasta ahora. Las comunidades movilizadas han encontrado respuestas profundas y con fundamento científico sobre la relación sociedad – humedales, de la que no hay ya vuelta atrás. Amar, habitar, participar, producir en y con respeto de los humedales ya fue decidido, votado y aprobado por la inmensa mayoría de las comunidades-. Ahora le toca al Congreso.
A última hora, literalmente, se produjo el gol de un partido muy difícil. Las causas son sencillas de entender. Por un lado, la diversidad ambiental de los humedales, en el heterogéneo territorio argentino, configura un abordaje complejo para un Congreso Nacional más inclinado a atender las roscas de la micro política que a escuchar las voces sociales del territorio. Por otro lado, no es menos importante señalar la incidencia permanente de las corporaciones y las organizaciones empresariales de los sectores concentrados, que aun hegemonizan con sus intereses la discusión pública entorno a lo “serio” y los temas “importantes” que se traducen como consideraciones “técnicas”.
Los bloques políticos mayoritarios (el Frente de Todos y Juntos por el Cambio), están cruzados por internas propias. A esto se le suma la inconveniencia política de exponer las contradicciones estructurales que generan inevitablemente los temas ambientales profundos.
Así, leyes de presupuestos mínimos como las de bosques, glaciares y ahora el proyecto del Ley de Humedales son mucho más que el mero instrumento de transferencias de dinero de la Nación a las Provincias. En sus articulados va encriptada la discusión y tensión actual sobre el modelo de ocupación y uso de una porción importante del territorio nacional. ¿Qué es lo mínimo que piensan en común los argentinos sobre los humedales? ¿Cuál es el piso de acuerdo sobre lo que se entiende que es un humedal? ¿Qué es lo que la sociedad valora de estos ambientes? ¿Cuáles son los instrumentos de gestión apropiados para conservar los humedales? ¿Cuál es el marco de producción en ellos? ¿Quién y cómo ordena el territorio?
Estas son algunas de las preguntas cuyas respuestas entraron en colisión de interés opuestos, a la hora de contrastar los distintos proyectos de ley de humedales y los argumentos detrás de cada uno de ellos. En el Dictamen obtenido el pasado viernes 20 de noviembre se pueden encontrar pistas de estas respuestas.
Comenzar por lo primero: ¿Qué definimos por humedales?
En primera instancia, define claramente el objeto de protección a través de una definición de humedales general y descriptiva. Ésta fue construida por un largo proceso científico culminado en 2016, y aceptada como válida mediante resolución del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA , N°329). A su vez, es apoyada explícitamente por 160 científicos de todo el país. Sobre ella se centró la primera disputa; los sectores del agronegocio, personificados en el Congreso por el diputado por Corrientes, el ingeniero agrónomo Jorge Vara, promovían la definición de la convención de Ramsar.
Mientras que la primera definición consensuada abarcaría alrededor del 21 por ciento del territorio continental de la Argentina, la segunda sólo alcanzaría el 12 por ciento. Es decir, se trata de un intento explícito de que millones de hectáreas no estén comprendidas bajo una política pública nacional de protección y uso sostenible.
Técnicamente, la discusión está saldada por el hecho de que la definición del sistema académico – científico incluye la definición de Ramsar, así como también la contiene la ley. Los humedales no serán “menos” para favor del extractivismo. Resulta inevitable aquí trazar un paralelismo con la discusión que tuviera lugar para con la ley de glaciares en torno al alcance del ambiente periglacial. Los modelos de ocupación del territorio se disputan centímetro a centímetro.
En el artículo 2, encontramos 15 definiciones generales entra las que se destacan: las características ecológicas de los humedales, la integridad ecológica, el valor intrínseco y los servicios ecosistémicos que los humedales brindan a la sociedad.Estos últimos,luego son enunciados en un artículo específico, el 5.
En cuanto a los objetivos del proyecto de ley previstos en el artículo 4 son 16 en total. Cubren el amplio abanico de la protección, preservación, restauración, uso sostenible y la participación ciudadana.
Un capítulo aparte: ordenamiento ambiental territorial
El capítulo II crea las herramientas de gestión para llevar las definiciones y objetivos a la práctica. Ello a través de la indicación a las provincias de que incorporen a los humedales en procesos de ordenamiento ambiental territorial (OAT) previstos por la Ley General del Ambiente 25.675.
Estos OAT deben llevarse a cabo en un plazo no mayor a dos años y estar basados en 11 principios que guardan estrecha relación con las definiciones generales. Entre ellos cabe resaltar los principios de equidad territorial y social, perspectiva del paisaje, progresividad, variabilidad espacio-temporal de los humedales, in dubio pro natura, in dubio pro aqua, principio de no regresión, entre otros.
Desde la sanción de la ley, y hasta tanto se realicen los OAT, rige una moratoria mediante la que no se permitirá la realización de nuevas actividades, ni la ampliación de las actividades existentes en los humedales y los que se presumen como tales. Se consideran actividades nuevas a aquellas iniciadas con posterioridad a la fecha de sanción de la ley.
También se crea el Inventario Nacional de Humedales, que consta de 4 escalas espaciales, plazos y deberá ser un insumo obligatorio a tener presente en la actualización de cada OAT, que ocurrirá cada 5 años.
En este capítulo también resaltan los criterios para la habilitación de nuevas actividades una vez aprobados los OAT. Allí se explicita una lista de 18 actividades que no pueden realizarse sin Estudio de Impacto Ambiental. Se subsanaría así una grave falencia existente en la mayoría de las provincias. A la vez, se crea un mecanismo de suspensión de actividades mediante la obligatoriedad de la Evaluación Ambiental Estratégica a realizar por las provincias, teniendo en cuenta los impactos acumulativos o sinérgicos, y estableciendo plazos para estos procesos.
De prohibiciones y delitos penales
En el capítulo III, "Uso racional y Sostenible de los Humedales", se establece el marco para la planificación desde el Estado, la participación de los pueblos indígenas, los criterios de uso y, de forma superlativa; la prohibición a la liberación de elementos contaminantes, incluidas las fumigaciones.
Las actividades permitidas deberán realizarse previa presentación de planes de manejo y los ambientes degradados deberán restaurarse.
Sin dudas, es el proyecto más completo y contundente para una ley de presupuestos mínimos que produjo el ambientalismo hasta ahora.
En cuanto al capítulo de sanciones penales, resultó “sacrificado” en la última comisión de diputados en pos de aumentar las coincidencias entre los bloques para que acordaran el dictamen de mayoría. No obstante ello, destacamos que existen varios argumentos técnicos acerca de por qué un régimen penal en materia ambiental debiera ser parte de un proyecto específico de modificación del Código Penal, y no de una ley de presupuestos mínimos.
Si bien algunas ONGs (como Greenpeace) sostienen la respetable postura de que “se violan las leyes ambientales porque nadie va preso por ello”, no existen en América Latina antecedentes de que sea el miedo a la sanción civil o penal, (estrategia punitivista) lo que detiene o cambia procesos de modificación de usos de la tierra o inversiones de proyectos extractivistas. Por otro lado, sí existen antecedentes de cómo nuevas reglas normativas sobre usos y aprovechamientos del suelo, acompañadas y sostenidas de forma permanente por el activismo, han reconfigurado procesos y decisiones.
Existe mucho debate para profundizar sobre este tópico, pero queda planteado su enfoque; ¿profundizar el régimen sancionatorio cuya ejecución está en manos de gobiernos sub-nacionales? O bien ¿modificar las reglas normativas actuales que rigen los procesos productivos, con más poder de participación y control a las organizaciones locales?
Por otra parte, vale destacar que este debate ha sido llevado e impuesto en el congreso por obra y gracias de las asambleas, grupos y colectivos de vecinos del variopinto movimiento socio ambiental. No por la voluntad legislativa y mucho menos de quienes detentan intereses económicos sobre los humedales.
La política ambiental de los movimientos socio-ambientales
Es mérito de la movilización no solo la obtención del dictamen, sino también el centrar el debate en los ejes puestos por las organizaciones a contra mano de las falacias argumentales de las entidades empresariales del campo, las desarrollistas inmobiliarias y la minería.
Recuperamos y mantenemos así lo mejor de la tradición de apertura y espacio a los movimientos socio ambientales y ONGs en la Comisión de Recursos Naturales, actualmente presidida por el diputado Leonardo Grosso (Movimiento Evita) y secundado por Daniela Vilar (La Campora). Del mismo modo que ocurrieraen el pasado con Marta Maffei (Ley de Glaciares) y Miguel Bonasso (Ley de Glaciares – y Ley de Bosques).
También en Senadores, en la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable, con el senador Rubén Giustiniani (primera media sanción de Ley de Humedales en 2013) y Pino Solanas (segunda media sanción de Ley de Humedales en 2016). Una sana tradición que se debe consolidar, para que ambas comisiones ambientales en las dos cámaras sean presididas por legisladores que garanticen siempre la apertura a la participación de las organizaciones socio –ambientales, en pos de leyes centrales para la transición ecológica.
Sin perjuicio de ello, son tiempos en que prácticamente todos los partidos políticos ponen esfuerzos en construir discursos ambientales acordes a sus líneas programáticas (o no), pero que sintonicen con el crecimiento evidente de las demandas sociales entorno a “lo ambiental”. En este contexto es bueno recordar que los movimiento socio- ambientales construyen y llevan adelante agendas de política ambiental de forma autónoma a los partidos políticos. Se genera así una praxis donde no existe una hegemonía ni partidaria ni ideología pero sí contornos o marcos ideológicos y políticos reconocibles, forjados al calor de un intenso activismo de base y de arraigo territorial.
Mal harían los partidos de cualquier signo en querer encuadrar la diversidad socio ambiental en intereses estrechos. Es importante para la agenda socio ambiental poder traccionar el apoyo de la militancia política partidaria e incidir en la gestión pública, sin ser despedazados por las fuerzas centrifugadas de la agenda de poder de las estructuras partidarias.
Ecologizar y reverdecer la política desde las transformaciones sociales que implican las luchas ambientales es inevitable; si el ecologismo socio ambiental sigue fiel a sí mismo, a su eco-territorialidad, a sus asambleas y a nadie más. Esa es la potencia de un movimiento sin líderes únicos, ni organizaciones hegemónicas, pero con mucha capacidad organizativa, de movilización y transformación de la realidad.
Humedales es por lo tanto mucho más que una ley. Es un proceso de organización y lucha desde abajo, sobre todo desde lo local, sintetizado en demandas políticas; en el tránsito a la construcción de nuevos modelos de vivir, con armonía en los humedales.
No será fácil que el dictamen se convierta en Ley, pero tampoco le será sencillo al Estado y los sectores empresariales seguir destruyéndolos como hasta ahora. Las comunidades movilizadas han encontrado respuestas profundas y con fundamento científico sobre la relación sociedad – humedales, de la que no hay ya vuelta atrás. Amar, habitar, participar, producir en y con respeto de los humedales ya fue decidido, votado y aprobado por la inmensa mayoría de las comunidades-. Ahora le toca al Congreso.
Sobre el autor
* Emilio Spataro es Técnico en Gestión Ambiental (Universidad Nacional del Nordeste). Fundador y ex-integrante de Guardianes del Iberá. Actual Coordinador del Programa de Bosques y Biodiversidad de Amigos de la Tierra Argentina, y como tal parte de la Red Nacional de Humedales (RENAHU).
Ver también
ComAmbiental (2017). "Humedales y bosques contra inundaciones e incendios"
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